公共政策研究方法

篇一：公共政策分析的模型方法探究

公共政策分析的模型方法探究

摘要公共政策的制定和实施涉及广大公民的利益。预先进行政策分析工作可以减少差错,降低政策执行阻力并节约资源。政策分析必须有科学的模型方法才能取得应有的效果。

关键词公共政策;系统分析

按照科学方法论的定义,模型即研究者为了特定的研究目的而对认识对象所作的简化描述。相对于模型而言,模型方法具有更深层次的意义。模型方法是在模型基础上的升华,是具有普遍意义的研究手段和工具。本文尝试在各种公共政策分析模型的基础之上抽象概括出具有一般意义的政策分析模型方法。

1公共政策分析模型简介

1.1理性决策模型

理性决策模型强调通过科学方法进行计算,分析解决问题的各种公共政策方案的优缺点,从而求得最佳的公共政策方案。理性决策模型认为,决策过程的每一个步骤都应做理性的考虑,最后所决定的政策必然是科学的。理性决策模型的最终目的,是希望设计出一套程序,以使决策者能够据此制定出一个获取最大社会效益的政策。

1.2渐进决策模型

渐进决策模型把公共政策制定过程看作是对以往政策行为的不断修补的过程。它只对过去的政策作局部的调整和修改,是过去政策的延伸和发展。它主张政策制定基本上应是保守的,应将创新之举限于边际性的改变。渐进决策模型源于对理性决策模型的质疑:既然不存在完美无缺的公共政策,就应对现行的公共政策不断进行修正。

1.3公共选择模型

公共选择理论把经济学的分析方法和工具用于政治研究领域,它以“经济人”基本假设为前提,分析政府的决策行为和公众的公共选择行为以及二者之间的关系。公共选择模型把公共政策看作一种由公共选择决定的公共物品。公共选择模型从经济学最根本的经济人假设入手,在政治领域运用经济学的分析方法,从供给和需求两个方面进行分析。

1.4博弈论模型

博弈论模型是一种抽象的、演绎的政策模型,该模型意在说明在一种竞争的状态中,理性人是如何做出决策的。它认为方法的运用是千变万化的,很难有固定

篇二：公共政策问题研究的一个基本分析框架

公共政策问题研究的一个基本分析框架：政府公共政策决策模型

潘文轩

（上海财经大学，财经研究所，200433）

内容提要：研究各种公共政策问题需要一个统一的分析框架和分析方法。本文力图从公共政策的利益取向、公共政策的目标和公共政策的决策机制三个方面出发，建立一个一般化的政府公共政策决策模型以概括公共政策运行过程的一般规律，并通过对城市出租车业政府管制这个当前公共政策典型案例的分析来说明理论模型在研究实际政策问题中的应用。

关键词：公共政策 政府公共政策决策模型 分析框架 利益取向 政策目标 决策机制 出租车业管制

一、我国公共政策问题研究的基本现状

对我国公共政策研究的基本现状，可以用“二多一少”来归纳：对公共政策基本理论的研究比较多，有代表性的如张国庆（1997）的《现代公共政策导论》，陈庆云（2000）的《公共政策分析》等；此外，具体问题导向性的研究，即从实际问题出发，对某个领域的公共政策进行探讨的文献也非常之多，在此不一一列举。但是，公共政策的基本理论研究缺乏与实际经济社会问题和具体政策的结合，常常停留于理论层面的抽象分析，而具体问题导向性的研究虽然洞察了各类经济社会问题，并探讨了公共政策在解决这些问题中的作用，但是它们却缺乏统一的理论分析方法和分析框架，并且由于研究者的学科背景各异，研究的理论基础、角度和工具等存在很大差异，虽然对政策科学的研究本是跨学科多视角的，应该允许和鼓励不同的分析方法，但是过于缺乏统一的研究方法，可能防碍研究的深入和学术沟通交流；另外，各种政策问题虽然具体形式各不相同，但是政策运行背后的一般规律应该是共同的，只分析具体现象而忽视一般规律会阻碍研究的深入。而可惜的是我国目前公共政策的研究却很少有文献来探讨一个统一的分析方法和分析框架，也更少有对公共政策运行的一般规律的探索，更加没有以这种统一的分析方法和分析框架为基础，从公共政策运行一般规律角度出发来分析具体政策问题的相关研究。

所以，本文的目的就是要弥补上述的研究空白点，为此作者力图提出一个分析公共政策问题的基本理论框架——政府公共政策决策模型，并以此概括出各种公共政策运行过程中的共性，并以它们为理论基础来分析具体的公共政策问题。

二、政府公共政策决策的理论模型

1，公共政策运行过程中的利益取向、政策目标与决策机制

要全面把握公共政策的整个运行过程，涉及到三方面内容：公共政策的利益取向、公共政策的目标和公共政策的决策机制。公共政策的利益取向是公共政策分析的起点，利益取向回答的是政策为谁的利益而服务的问题，利益取向实质上提供了公共政策的价值判断标准。公共政策的利益取向决定了公共政策的目标与决策机制，由什么样的利益取向就有什么样的目标与决策机制。

学术界关于政府公共政策利益取向的争论由来已久，总结起来存在三种不同的看法，它们分别是公共利益观、团体利益观和个人利益观（张彩千、吕霞，2005）。公共利益观认为政府的目标是通过公共政策改进市场运行效率、增进社会福利，而政府会专一地追求这一目标。在公共利益观视角中，市场是存在失灵现象的现实中的市场而政府则是理想状态下不存在缺陷的政府。因此公共利益观忽视了现实中的政府所存在的局限之处。可以简单地把公共利益观的主要思想总结为现实的市场和理想的政府（曹啸、计小青，2005）。团体利益观对政府公共政策利益取向的解释是以利益集团理论（Becker, G.S. 1983，1985；Jeffrey M. Berry，1997；王玉琼，2001；周耀东，2004）为基础的，它认为公共政策的制定过程是各个利益集团相互斗争和博弈的过程，每个利益集团在参与公共政策的过程中都是从本团体的利益出发，以本团体的利益最大化作为公共政策的利益取向。但是，无论是公共利益观还是团体利益观都忽略了作为政策主体的政府的利益因素，而以詹姆斯·M·布坎南的公共选择理论为代表的个人利益观认为在政府政策行为中，政府公务人员是最终的决策者，政府公务人员也是追求自身利益最大化的理性经济人，因此政府的公共政策必然是倾向于有利政府自身利益的，因此个人利益观实质上就是政府利益观；政府利益观视角中的政府与公共利益观视角中的政府是不同的，政府利益观下的政府不再是理想状态下的政府，政府由于有自利倾向而存在缺陷。

公共政策的不同利益取向决定了不同的公共政策目标。在公共利益取向下，政策的目标必然是社会福利的最大化，政府的公共政策要坚持公共利益取向，满足最广大人民群众的利益要求，为最广大人民群众谋利

益就成为公共利益取向下一切政策的归宿点。在民主政体中，政府的公共政策目标理当是实现国家与人民的整体利益，而且政府也大都通过宪法和其它法律形式予以确认和保障1。但是，由于团体利益取向和政府利益取向的存在，在实际中公共政策常常是违背国家与人民整体利益目标的。在团体利益取向下，政策目标往往是倾向于个别团体尤其是强势利益集团的利益，类似的，在政府利益取向下，政策目标则倾向于实现政府及其公务人员的自身利益，例如掌握各种资源配置权力、在职消费等，尽管政府通常会以各种手段来试图掩盖这种目标。

公共政策的决策机制也同样由利益取向所决定，决策机制反映的是政策的产生机制。公共利益取向下的决策机制必然采取民主决策机制形式，因为在公共利益取向下，政策的目标是实现社会整体福利的最大化，因此每个社会成员都应该平等地表达其利益需求，所以多数票决策—这个民主决策机制的最典型方式就成为公共利益取向下政策决策的常用机制。而与团体利益取向相对应的则是集团决策机制，E Latham（1956）说明了集团决策机制下公共政策的产生过程：“所谓公共政策，是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势”，最后出台什么政策取决于利益集团对政策影响力的强弱对比。另外，在政府利益取向下的政策决策机制则往往是个人（专断）决策机制，政府的公务人员一手掌控政策运作的全过程，政策的制定缺乏公众的参与，在这种决策机制下政策反映了政府的自身利益，成为政府为自己谋求利益的工具。

应当说明的是，上述三种不同的利益取向、决策机制与目标不是完全独立的，它们两两之间的相互融合是经常的，一个公共政策会受到不同的利益取向的共同影响，也可能出现多个政策目标的情况，决策机制也并不总是唯一的，这就是政策运行过程中的利益取向、政策目标与决策机制的多元化。其中最有代表性的是团体利益取向与政府利益取向、以及与之对应的集团决策机制与个人决策机制的多元结合。团体利益取向和集团决策机制关注利益集团对政府政策的影响而忽略了政府在政策制定过程中的主导地位；同样政府利益取向与个人决策机制在强调政府地位的条件下忽视了利益集团的强大影响，所以将两者结合起来才更加符合实际情况，即政府和利益集团共同影响政策决策。特别的，政府还可能与某些利益集团“串谋”并进行分利活动，尤其是在转轨国家，此时就产生了所谓的“政府俘获”（乔尔·赫尔曼、丹尼尔·考夫曼，2003；赵定涛、卢正刚，2005）与“寻租”（张云波，2004；张华、张占峰，2004）现象。

可以将上述分析总结在表1中：

表1政策运行过程中的利益取向、政策目标与决策机制

2，一般化的政府公共政策决策模型

在把握公共政策运行过程中的利益取向、政策目标与决策机制的基础上，我们寻求建立一个一般化的政府公共政策决策模型来更加清晰地描述公共政策的运行过程，争取概括出公共政策运行的一般规律。

我们从最简单的情况着手，假设一个社会中只有两个社会群体，群体1与群体2，他们存在利益分配上的矛盾，且这个矛盾不能通过市场机制得到有效解决，因此需要政府的公共政策干预以实现利益的非市场化分配。设政府准备采取政策I，政策实施的可选范围为[I1,I2]，从I1到I2的变化过程中，群体1(来自:www.zaidian.cOm 书 业网:公共政策研究方法)受损而群体2得益，即du1(I)<0，du2(I)>0。因此政府必须权衡公共政策对两个群体利益得失的影响，并选择1 例如，《美利坚合众国宪法》规定：“我们合众国人民，为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由之赐福，特为美利坚合众国制定和确立本宪法。”

一个能够平衡两者利益分配状态的政策均衡点。

（1）假设政府坚持公共利益取向，此时政府不存在自身利益，政府的公共政策目标是使社会福利最大化，公共决策机制是民主决策机制，如多数票决策。此时社会福利由两个社会群体的福利共同组成，即社会福利函数为U(I)=U[u1(I),u2(I)]，其中ui(I)（i=1,2）代表的是两个社会群体受公共政策I影响下的福利函数。由于民主决策机制对于两个群体是平等的，所以社会福利函数采用线性函数形式，即他们各自福利函数前的系数都为1，于是公共政策目标可以表示为：maxU(I)=U[u1(I),u2(I)]=u1(I)+u2(I)。

不碍将ui(I)具体化，设u1(I)=a1+ln(b1-I)，u2(I)=a2+lnI，其中各个系数全为正，显然u1(I)和u2(I)满足条件>0，同时也不难证明它们满足边际效用递减规律。 dU(I)=0，最大化的解是I*=b1，这就是最优政策均衡点，在社会福利函数最大化的一阶条件是12du1(I)<0与du2(I)

这一点处实现了社会福利最大化。

将（1）的结果归纳为命题1：当政府坚持公共利益取向，以社会总福利最大化为目标，并采用民主决策机制时，政策结果是最有效的。

（2）假设公共政策的利益取向变为团体利益取向，而政府不存在自身利益的假设同上。此时就进入了集团决策机制，由于两个社会群体都希望政府的政策有利于其自身利益，所以他们会通过各种渠道影响政府的政策。但是两个社会群体对政策的影响力存在差异，我们可以将对政策影响力较强的群体称为强势利益集团，而将对政策影响力较弱的群体称为弱势利益集团。两个利益集团中的成员都以共同的利益为基础，为实现共同的目标而组织起来以力图影响政府的政策，区别只是在于两个集团影响力的不同。特别的，对于弱势利益集团，有时难以有效地组织起来并通过适当方式向政府表达其利益需求，此时其对政策的影响力相对于强势利益集团而言是微乎其微的，因此在严格意义上他们甚至难以称为利益集团，而只是利益群体或利益团体。

我们用p1和p2分别表示利益集团1和利益集团2的政策影响力，且假设p1<p2，即利益集团1是弱势利益群体而利益集团2是强势利益集团；并设α1=p1p2，α2=，于是α1和α2就相应地代表两p1+p2p1+p2

个利益集团的相对政策影响力，简称为政策影响因子。在考虑政策影响因子的情况下，政府的公共政策目标会受到扭曲，这是由于两个利益集团的政策影响因子不同，所以政府在政策制定过程中会更多受到强势利益集团的影响而更少受到弱势利益群体的影响，此时政府政策目标便会倾向于强势利益集团。

纳入政策影响因子的社会福利函数，即公共政策目标函数变为：U(I)=α1u1(I)+α2u2(I)

*此目标函数的最大化解是I2=α2b1，

****将I2与I1相比较：I2-I1=b1(α2-α1)*>0，即I2>I1*，可见此时的政策结果偏离了坚持公共利益取2

*向下的最优政策均衡点I1，并且更有利于强势利益集团2，并且当利益集团2的政策影响因子α2越大时，偏

离程度也越大。在这种情况下，政策往往被强势利益集团所操纵，成为谋取其利益的工具。

将（2）的结果归纳为命题2：当政策的利益取向是团体利益取向时，政策目标变为追求强势集团的福利最大化，在集团决策机制中政策被强势集团所操纵，弱势群体和社会福利受损失，政策结果偏离有效状态。

（3）现在放弃政府不存在自身利益的假设，采取公共政策的政府（个人）利益取向假说。此时政策目标是满足政府及其公务人员的自身利益，决策机制是政府公务人员的个人决策机制。

设政府自身受公共政策I影响下的福利函数为u0(I)，由于不考虑其他群体的利益，所以公共政策目标函数等同于政府自身福利函数，即U(I)=u0(I)。当

这个政策，反之当du0(I)>0时，政策对政府自身有利，政府就会实行du0(I)<0时，政策有损于政府自身有利，政府于是就不会实行这个政策。在这个政策决策机制中，两个群体的利益完全被忽略掉了，政策结果随政府自身利益的变化而变化而与两个群体无关，政策完全被政府所操纵了。

将（3）的结果归纳为命题3：当政府以自身利益作为政策利益取向时，政策目标变为追求政府及其公务人员的福利最大化，在个人决策机制中政策被政府所操纵，并随政府偏好的改变而改变，政策结果具有很大的不确定性。

（4）再考虑团体利益取向与政府利益取向结合的情况，先分析两者的简单结合。此时政府和利益集团

共同影响政策决策，政府和利益集团没有任何“串谋”，并采取混合决策机制来实现政府与利益集团利益的简单平衡。

假设政府利益与利益集团2的利益是同方向变化的2，从而政府自身福利函数就可以设为

u0(I)=a0+lnI。这时公共政策目标函数变为U(I)=u0(I)+α1u1(I)+α2u2(I)， (1+α2)b1 2

*****将I3与I2及I1比较得：I3>I2>I1* *此目标函数的最大化解是I3=

这个结果的含义是：当政府和利益集团共同影响政策决策（简单结合），且政府利益与利益集团2的利益是同方向变化时，政策结果不但偏离了坚持公共利益取向下的最优政策均衡点，而且偏离程度比集团决策机制下的结果更大，这种偏离造成了社会福利的损失，但是却使得政府与强势利益集团得益。其中的原因是显然的，政府和利益集团有共同利益，虽然两者实际上没有任何串谋，但是客观上却达成了默契，政府帮助强势利益集团实现了其利益，强势利益集团也反过来暗中帮助政府实现了其利益。认识到这一点是非常关键的，因为当政府和强势利益集团发现他们存在利益上的一致性时，就会产生进行“串谋”和利益分割的动机，这样，“政府俘获”与“寻租”就应运而生。这是下面要具体研究的内容。

将（4）的结果归纳为命题4：当团体利益取向与政府利益取向混合时，并且政府利益与强势集团利益相同，政策目标就变为追求两者共同利益的最大化，政府与强势集团在混合决策机制下一同操纵政策，政策结果进一步偏离有效状态。

（5）前文（4）中说明了政府和利益集团在认识到利益上的一致性时会进一步进行“串谋”。

在这时，混合决策机制又变成了串谋决策机制，政府和利益集团会一起协商来制定有利其共同利益的政策。强势利益集团可以通过向政府贿赂促使其出台有利于自己利益集团的政策，而政府也会以此机会“创租”与“抽租” （FS McChesney，1987），假设强势利益集团向政府让渡部分利益，如自身福利的β比例(0<β<1)，则公共政策目标函数变为：

U(I)=u+β0(I)2u(I+)α11u(I+)α2-(1β2u) ，I( )

其中：u0(I)=a0+lnI，u1(I)=a1+ln(b1-I)，u2(I)=a2+lnI，求解最大化值，得到，

*I4=b1[1+α2+β(1-α2)] 2+β(1-α2)

*dI4***可以证明：I4>I3>I2>I1*，政策结果偏离地更加厉害，公共政策严重失灵了。 另外，由于β>0，当政府能够从强势利益集团处分得更多租金时，政策的扭曲程度会越来越大。

将（5）的结果归纳为命题5：命题5是命题4的进一步扩展，当政府利益与强势集团利益相同，并进行“串谋”时，在追求两者共同利益最大化的政策目标同时，寻租分利行为进一步强化了政府与强势集团的利益联盟，政策完全失灵了。

3，对模型的一些说明

对应于公共政策运行过程中的各种利益取向、政策目标与决策机制及其多元结合，以上模型大致上刻画出了公共政策运行的一般规律。命题1到命题5基本上总结了这个规律。

当然，模型也不可避免地存在一些缺陷：

首先，政策有数量型政策、质量型政策和改革型政策之分（Tinbergen,J. 1956），上述模型更适合对数量型公共政策的分析，例如政府公共支出水平等，而对质量型公共政策和改革型公共政策的解释力较弱；

其次，模型中假设两个社会群体利益存在冲突，一方得益必须以另一方损失为条件，但现实中并不一定如此，双赢现象大量存在，帕累托改进的情况是存在的；

再次，模型中为简便起见，分析的仅仅是两个社会群体的情况，但是现实中各种社会群体数量众多，相2 我们还可以假设政府利益与利益集团2的利益是反方向变化的，或政府利益与利益集团1的利益是正（或反）方向变化的，等等，分析的方法类似，具体分析在此从略。本文仅对政府利益与利益集团2的利益是同方向变化进行分析是因为这个情况更加典型，更具有实际意义，尤其是它还可以引出对“串谋”行为的进一步研究。

互之间利益关系也更加错综复杂，有时难以凭借数学模型来模拟其中的运行过程。

最后，需要特别说明的是，公共政策运行过程中的各种不同的利益取向、政策目标与决策机制不是截然分开的而是混合在一起的；即前文所说的多元化；另外，公共政策运行还是个动态的过程，随时间与地点的变化而变化，在某个时期政策以公共利益为取向，而在另外一个时期则是以团体利益为取向，在某个地方采取个人决策机制，而在另外一个地方采取民主决策机制，等等，这就是利益取向、政策目标与决策机制的动态化。明确这种多元化和动态化对理解现实中的政策问题是十分重要的。

三、理论模型在分析公共政策中的应用：以城市出租车业管制为例

此部分根据前文提出的分析公共政策问题的基本理论框架——政府公共政策决策的模型，和以此概括出的公共政策运行过程的一般化规律，来分析具体的公共政策问题，说明理论分析模型在实际中的应用。对城市出租车服务行业的公共管制是政府重要的公共政策之一，本文就选取这个政来策进行个案分析3。

作为城市公共交通的一个重要组成部分，出租车行业自身的特殊性决定了完全由市场控制服务供给是不现实的，适当的政府管制在一定程度上是必要的和合理的（Cairns, R. D、Catherine Liston-Heyes，1996；Hai Yang、S.C. Wong、K.I. Wong，2002）。政府管制应该站在维护公共利益，保障公平的角度，采取控制准入，指导定价和质量监督等手段，对个人或企业所从事的出租客运服务活动进行限制。如果政府能够制定出合理的管制政策，应该是有利于弥补出租车市场缺陷，并增进城市社会福利的。城市出租车业管制最有代表性的是北京（王克勤，2002），因此下文的分析主要针对北京市的出租车业管制政策。

1，北京市出租车业主要管制政策的历史演变（吴琴、刘彦，2004）

1992至1993年：北京市政府开放出租车市场，出台《北京市出租汽车管理办法》，规定了批准经营出租车的若干申办条件，符合条件的公司与个人申办者，由出租汽车管理机关发给批准书，申办者凭该批准书，向工商机关申请登记，取得营业执照。政府同时向申办者提供信贷、税收优惠等政策；此外，要求私营出租车公司都必须挂靠某个“局级”单位；

1993年10月，北京市出租车管理局先后召开3次行业会议，讨论限制市场进入的问题；

1994年4月，北京市出租车管理局发出正式文件，不再审批新的出租汽车企业和个体经营者。从此，出租车市场开始走向禁入。

1996年10月，北京市出租车管理局下发《关于加强企业营运任务取包管理工作的通知》（129号文件），规定自通知下发之日起，企业更新车辆、新增车辆或录用新驾驶员时，必须依照出管局与出租汽车协会制定的营运任务承包合同书与驾驶员订立承包台同。该台同首先宣告此前的公司与司机的预交承包款合同无效；然后对营运方式、承包期限、车辆价值保证金、营运收入、保证金与承包金等项规定了格式条款；

1999年5月，北京市出租车管理局、审计局和工商局联合发布《关于整顿出租汽车行业强化企业管理的意见》，集体着手清理原先挂靠某个“局级”单位门下的各个出租车公司，要求实行政企分开，出租汽车企业要按照规定办理登记变更手续；

2000年6月，召开北京市整顿出租汽车企业和行业、小公共汽车经营和营运秩序领导小组全体会议，审议了首汽、北汽、银建、万泉寺和双祥等五家出租企业兼并重组的整改工作，并把他们作为品牌公司推出；

2000年9月，正式下发《关于整顿本市出租车行业和企业的通知》的文件，对出租车企业的资产重组提出了明确要求：“到2001年底出租车数量控制在6万辆左右，出租车企业控制在200家左右。”

2，管制政策演变过程为何如此？——政府公共政策决策模型的理论解释

北京市出租车业的一系列管制政策是如何产生的？它们出台背后的深层次原因何在？政策的演变过程是否有可以把握的基本规律？这是我们所需要研究的问题。我们将以政府公共政策决策模型为理论基础，来对管制政策的历史演变过程进行解释和分析。

在政府对城市出租车业进行管制的过程中牵涉到四个利益主体：政府相关管理部门、出租车公司、出租车司机以及乘客。明确各个主体在管制政策中的利益需求、政策影响力及相互关系（如表2所示）是分析政策运行的基础，因为政策运行的动力来自于利益主体的利益需求，政策运行受到各个利益主体的影响，政策运行解决的是利益主体之间的利益分配问题。

表2与城市出租车业管制相关的利益主体 3 本文对城市出租车业管制案例的分析并不同一般文献那样准备探讨管制政策及其改革的问题本身，而仅仅是作为对理论模型应用的一个说明。

篇三：试论公共政策研究中的模型方法

模型方法在公共政策研究中已逐渐成为不可或缺的工具，它有助于简化分析，并得出正确的结论。然而，不少研究者在分析公共政策时，常抱定一两种模型不放，从而难免出现偏差，因为每一种模型因其前提假设的不同，都有特定的适用范围。本文介绍10种公共政策分析中常用的理论模型，以期拓宽研究视野。一、组织体制模型该模型认为，公共政策是政府部门的活动。因此，要了解公共政策的制定，应首先了解政府的体制，即政府的组织、结构、职责和功能，从这几个方面来分析公共政策。组织体制模型的创立者之所以把政府部门当作主要的分析对象，就因为有不同的政府体制（如总统制、议会内阁制、委员会制等）就有不同的决策程序，从而产生不同的决策结果。他们看到公共政策与政府部门之间的这种密不可分的关系，并把模型建立在这种关系的基础之上。对政府组织机构的研究的确可以帮助我们了解公共政策制定过程的一部分，这就是组织体制模型的贡献。的确，是政府制定了公共政策，并赋予其合法性、普遍适用性甚至强制执行性。一项政策惟有经过政府机构的规划、颁布与执行，方能成为公共政策。然而，组织体制模型是一种静态模型，我们不能由此真正了解政策制定过程动态的一面。组织体制模型对我们最大的启示就是，公共政策是政府机构的活动，是政府体制的函数。二、利益集团模型利益集团模型认为，公共政策是各利益集团之间互动的结果。每个集团都希望政府制定的政策能够满足其所争取的利益。在追求自己的目标时，一个集团的行动可能会影响到另一个集团目标的达成。利益受到影响的集团，其生存就会受到威胁——目标无法达成，发展受到阻碍——于是，必然会产生一种反应，向威胁其生存的集团提出要求，企图恢复集团之间原有的平衡。当然，这种平衡取决于各个利益集团相对的影响力——成员人数的多少、财富的多寡、组织力量的强弱、集团内部的凝聚力、领导者能力的高低、集团与政府决策者之间的距离远近等。当任何一个集团相对的影响力发生变化时，公共政策随之发生变化。利益集团模型是一种动态模型，是描述集团竞争如何影响公共政策的模型。政策制定过程就是集团竞争对政府施加压力，从而使政府不断作出反应的过程。这种反应就是通过协调、妥协、讨价还价而制定的一系列公共政策。在利益集团模型看来，政治系统就是各种利益集团利益竞争的关系系统。公共政策作为使这些利益关系达到均衡的杠杆在政治系统中不断起作用。利益集团模型的创立者之所以把利益集团当作主要的分析对象，是基于假设集团是个人与政府间发生联系的纽带，集团的存在与斗争是政治生活的基本特征，利益集团之间的互动是政治生活中最重要的事件。当利益集团正式或非正式地向政府提出自己的利益要求时，就涉及到公共政策。在此，政府扮演一个重要的角色，政府的功能就是使用政策手段处理集团之间目标或利益的冲突，以公共政策的形式达成妥协方案，并使用行政手段实施达成的公共政策。利益集团模型的局限性在于，它低估了政府决策者在政策制定过程中的独立和富于创造性的作用，无法解释发生天灾人祸时政府的许多反危机措施的制定；此外，在民主政治之下，人们可以通过选举，甚至个人的呼吁，向政府提出政策主张，而未必只有通过集团才能向政府提出政策建议。利益集团模型对我们最大的启示是，公共政策是利益集团之间力量均衡的结果，是政府受集团压力的综合表现。三、精英决策模型精英决策模型是将公共政策视为反映占统治地位的精英们所持的信念、价值观和偏好的一种决策理论。该模型认为，民众远离公共决策过程，对政策既缺乏兴趣，又所知非常有限，一般民众很少向政府提出政策性的要求；此外，民众力量分散，缺乏组织，具有“搭便车”的倾向。因此，不是人民大众通过他们的需求与行动决定公共政策，而是占据统治地位的精英决定公共政策，政府只是执行已经决定的政策。通常并非精英的政策立场受到民众舆论的影响，而是民众对政策的看法常受到精英政策立场的影响。政策是从精英向下流至民众，而不是政府响应民情的结果。尽管如此，精英们决定的公共政策并非一定会违背一般大众的福祉，因为从根本上说，公共政策有赖于民众的支持，否则政治系统就不会稳定和持久，再说精英为了竞选连任或流芳千古，在任期内也必须充分表现其政绩。精英是现行体制下的受益者，从而倾向于维持社会的现状，其态度是相当保守，不会轻易改变现行政策，即使改变也

是渐进的，而非激进、全面的改变，因为自我否定是很困难的。只有当整个社会面临威胁，岌岌可危时，精英为了保全其本身在政治系统中的地位，才会提出根本改革的建议。精英决策模型对我们最大的启示是，公共政策并非集合大众的意见而形成，而是由社会上少数人所决定，尤其是在一些民主根基并不深厚的地方。