改变重视点的扶贫而忽视面的带动现象,实施整村推进战略,全面推动反贫困工作。

篇一：奔跑在中国扶贫事业的路上

科技扶贫：

奔跑在中国扶贫事业的路上——科技扶贫25周年综述

文｜本刊记者 程杰

一直以来，科技部以高度的社会责任感和历史使命感，按照党中央、国务院的统一部署，与相关部门和地方紧密配合，积极倡导并组织实施科技扶贫。通过把科学知识、科学方法和科学技术送进山乡，送到千家万户，引领贫困地区走上依靠科技进步发展经济和社会事业的道路，不断为扶贫开发事业注入活力。

贫困人口数量是衡量一个国家发展的重要标志，更是未来发展与竞争的基础。自新中国成立以来，中国力争消除贫困的脚步从未停止过，中国追求国富民强的梦想从未熄灭过。

1978年，中国农村有2.5亿尚未解决温饱问题的极端贫困人口，2010年，按照年人均纯收入1274元的扶贫标准，全国贫困人口已减至2688万人。中国成为全世界履行千年目标承诺最好的国家。

联合国经济与社会事务部助理秘书长乔莫?桑达拉姆在2010年10月17日于北京举行的“减贫与发展高层论坛暨第三届中国消除贫困奖颁奖仪式“上，再一次赞扬中国扶贫事业的瞩目成果：“2005年，全球有14亿人生活在极端贫困中，比1990年的18亿人有所减少，但是，如果除去中国，贫困人口的数量在1990～2005年间，实际上是增加了3650万人。

“对此，世界银行中国局前局长杜大伟也曾指出，“在如此短的时间里使得如此多的人摆脱了贫困，对于全人类来说是史无前例的??”

中国在世界范围内创造了减贫奇迹。

缘起篇：

科技扶贫，中国反贫困战略中的重要举措

中国是世界上最大的发展中国家，人口约占世界总人口的22%。在过去相当长的时期里，由于诸多原因，贫困一直困扰着中国。

1949年中华人民共和国成立后，特别是自20世纪70年代末实行改革开放政策以来，中国农村绝大多数地区凭借自身的发展优势，经济得到快速增长，但少数地区由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约，发展相对滞后。贫困地区与其他地区，特别是与东部沿海发达地区在经济、社会、文化等方面的差距逐步扩大。中国农村发展不平衡问题凸显出来，低收入人口中有相当一部分人经济收入不能维持其生存的基本需要。

初期的扶贫工作是救济型的，其中属“三西”（以定西市为代表的甘肃省中部干旱地区、河西走廊地区和宁夏回族自治区西海固地区）扶贫最为典型。从1983年起，国务院对“贫瘠甲天下”的“三西”地区进行重点扶贫建设，每年2亿元专款，一掷十年，成效卓著。

1986年，国务院成立扶贫开发领导小组，制定了有利于贫困地区休养生息的政策，同时提出：扶贫工作要从单纯救济型向救济开发型转变——这是我国开展扶贫以来最深刻的转变。此后，中国开始了有组织、有计划、大规模的扶贫开发。

为了实现到20世纪末基本消除绝对贫困现象的目标，党中央、国务院出台了一系列具体而又过硬的措施和办法。各部门、各地方也相应制定和实施了自己的扶贫攻坚计划：四川的劳务输出、新疆的“黑白”战略（石油和棉花）、宁夏的“杨黄扶贫灌溉工程”、广西的异地开发??这意味着扶贫开发的共识已经形成，各地也都奋力前行，寻找着自己的最佳脱贫方略。

1986年，科技部作为最早参加定点扶贫的6个部委之一，在大别山区开启了向老区输

送实用科学技术、帮助老区人民摆脱贫困的先河。这项工作很快扩展到井冈山区和陕北老区（简称“三大片”）。随后，科技部还将贵州毕节地区、黔西南州和四川巴中市等部分少数民 族地区列为重点，推广在“三大片”取得的科技扶贫经验（简称“三小片”）。

一直以来，科技部以高度的社会责任感和历史使命感，按照党中央、国务院的统一部署，与相关部门和地方紧密配合，积极倡导并组织实施科技扶贫。通过把科学知识、科学方法和科学技术送进山乡，送到千家万户，引领贫困地区走上依靠科技进步发展经济和社会事业的道路，不断为扶贫开发事业注入活力。

进入新千年，党中央、国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》。《纲要》中再次强调，“加大科技扶贫力度。在扶贫开发过程中，必须把科学技术的推广和应用作为一项重要内容，不断提高科技扶贫水平。无论是种植业、养殖业、加工业，都必须有先进实用的科学技术作为支持和保证。要充分利用科技资源和科技进步的成果，调动广大科技人员的积极性，鼓励他们到贫困地区创业，加速科技成果转化。要采取更积极的措施鼓励民间科研机构、各类农村合作组织和各类科研组织直接参加项目，在扶贫开发中发挥更重要的作用，并在科学技术推广工作中提高自身的水平，拓展更广阔的发展空间。各有关省、自治区、直辖市政府要安排资金，建立科技扶贫示范基地，注重示范效应，充分发挥科技在扶贫开发中的带动作用。”

25年来，科技扶贫坚持以科技示范、科技培训、科技服务为切入点，通过乡村科技扶贫示范、扶持科技型主导产业、加强农村信息化建设、广泛开展技术培训、选派干部挂职扶贫等多种措施，加快了贫困地区脱贫致富的步伐，提高了贫困地区自我积累、自我发展的能力，取得了显著成效。目前，科技扶贫形成了“点、片、面”3个层次开展具体工作，重点做好6个定点扶贫县工作，指导大别山、井冈山和陕北地区3个重点联系地区以及黔西南、巴中2个“星火计划、科技扶贫试验区”和毕节地区，带动全国科技扶贫工作。

发展篇：

科技扶贫已形成多元化发展格局

发展特色产业是科技扶贫的根本任务

俗话说，“扶贫扶产业，产业管长远”，“扶贫靠产业，产业靠特色”。

近年来，中国的扶贫开发工作中，将产业化扶贫与整村推进、连片开发、科技扶贫相结合，带动贫困农户增收。一些重点县培育了马铃薯、经济林果、草地畜牧业、中草药、棉花等主导产业，推广防灾抗灾技术；扶持扶贫龙头企业，产业化基地带动400多万贫困农户；在460多个县的9000多个贫困村开展了互助资金试点，投入财政资金12亿元。

在四川巴中，2009年以来，巴州区紧紧抓住全省“整合资金、整村推进、连片产业扶贫试点项目”和“巴中市革命老区巴州区上八庙—青木连片扶贫开发试点项目”在该区同时启动的机遇，组建了驻乡工作队和驻村工作组，扎实推进试点项目工作，取得阶段性成效。截至目前，清江镇6个项目村的“整合资金、整村推进、连片产业扶贫试点项目”已全面完成；“巴中市革命老区连片扶贫开发试点项目”已完成投资12982.85万元，占总投入的59.89%；上八庙—青木环线公路已全面贯通；踏泥桥新品种展示园、柏梓山水果园、钟山寨核桃园初步建成；上八庙镇登文片区、青木镇石马片区、渔溪镇升旗片区和玉锣片区也已具雏形。“一线三园六区”建设构想和“5610”工作目标正有序推进，2010年年底已完成四川省政府下达的70%试点任务目标。

同时，巴中市巴州区还按照“调结构、建基地、立支柱、强龙头，实现由小庭院向大产

业、由温饱型向小康型发展”的扶贫路子。五年来，全区共发展优质肉猪养殖示范小区30个，发展二元杂交、LY优良母猪4万余头；新植丰水梨、黄花梨、台湾柑等优质果树7829亩；发展药材、苗木4445亩；引进、培育发展各类生产、加工和经营业主273家；建成以巴城为中心及干线公路为重点的10万亩优质果蔬经济圈和优质粮油、畜禽、中药材、蚕桑等产业扶贫经济带，带动了沿线贫困农户增产增收。

在贵州毕节，赤水河谷斜坡上的毕节市橙满园村位于川黔交界处，与四川叙永的赤水河镇隔河相望。橙满园的农户过去主种玉米，不仅产量低，还因坡度大，导致水土流失严重。村民们回忆，那时一场大雨下来，冲刷出的水沟有一人高。

后来，村民们在科技部门指导下，发挥当地自然优势，大力发展水果生产，从原来单一粮食种植过渡到水果种植。尤其近年来，以国家实施西部大开发战略为契机，在科技部门支持下，毕节市科技特派员、村支书张安富等科技骨干的带领下，进一步调整农村经济结构，加快品种更新步伐，扩大种植规模，变资源优势为经济优势，逐步形成了以柑桔为主，桃、李、梨同步发展，早熟蔬菜为辅，长短相结合的新型产业。农民年人均收入由825元增加到3500元，全村3400多人过上了小康生活。

在陕北榆林，昔日被世人以贫穷定位的榆林市横山县，如今却成为全国白绒山羊养殖大县，成为“中国山羊板皮生产基地县”、“绒山羊标准化生产示范县”和“陕北白绒山羊育种基地县”和“中国百县优势特色陕北白绒山羊生产基地”。“截至2010年3月份全县饲养量达到130多万只，存栏达66.1万只，出栏达65万只；年产值达到4.29亿元，已建成羊肉加工企业8个，‘横山羊肉’正在申报全国地理标志保护产品，一大批农户依靠养羊发家致富”，刚刚被任命为榆林市副市长的原横山县人民政府县长马秀岚如是说。

在湖北英山，科技扶贫工作始终坚持把农村作为扶贫开发的主战场，不断调整农业产业结构，茶、桑、药、栗等特色产业不断壮大。实施科技扶贫之前，由于当地山多地少，交通不便，当时人们普遍认为完全依靠自己解决吃饭问题几乎是不可能的。在特色产业取得长足发展的今天，全县特色产业面积达到了60.8万亩，70%的村实现了“人平一亩经济林、户均两亩经济园，全县农民人均纯收入过3000元”的目标，特色产业收入占农村经济总收入的比重达到84.2%。

??

围绕科技扶贫需求，整合面向农村基层的科技资源

“过去十年，科技部按照《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》要求，紧密围绕贫困地区经济社会发展中的科技需求，将科技攻关与示范推广相结合，将定点扶贫与行业扶贫相结合，集成星火计划、火炬计划、科技富民强县行动计划等面向农村基层的科技资源，以项目为载体，促进贫困地区产业培育和技术升级。帮助定点县引进项目资金近4亿元，帮助引进人才1035人次，引进技术378项次。”科技部农村科技司司长陈传宏表示。

25年来，科技扶贫把科技计划项目与产业扶贫紧密结合起来，解决产业发展过程中的关键技术难题，促进支柱产业健康持续发展。

“十一五”期间，国家星火计划以产业带动为重点，以农民增收为目标，以科技开发项目为支撑，帮助定点县发展县域支柱产业和培育地方经济自我发展能力。各地立足资源优势，努力培植县域支柱产业。在科技对口扶贫的重点区域，如陕西省安塞县形成了棚栽业、草畜业、林果业三大主导产业。佳县红枣、养殖业产业化初具规模；河南省光山县优质小杂果、有机茶产业、苎麻发展良好；江西省井冈山区的有机茶、毛竹、花卉苗木规模不断扩大。永新县围绕蚕桑、绿色水稻、果业、有机茶、生态农业提高科技自主创新能力；湖北省英山县做大做强茶叶产业、增强药材产业后发优势、恢复发展蚕桑产业。

25年来，通过集成各级科技资源，科技扶贫项目大力引进新品种、新技术、新成果，加强技术研发，注重技术集成转化，进行市场开发，延长产业链条，形成了以市场引导龙头

企业、以龙头企业带动贫困农户的农业产业化经营新格局，农民增收效果明显。

科技扶贫机制在实践中的创新发展

为了探索科技扶贫的新机制，在科技部的指导下，各地组织实施了“科技扶贫示范乡村建设工程”。在乡村科技扶贫示范行动中，大胆创新，深入探索适合本地区特点的科技扶贫示范乡村机制，涌现出了一大批成功的科技扶贫示范村，对周边地区的扶贫开发工作起到了很好的示范带动作用。形成“县有科技示范园，乡有科技示范村，村有科技示范户”的三级科技示范体系。

此外，科技部还不断创新科技扶贫的新模式，完善农业科技专家大院、科技特派员制度和科技服务型小额信贷的科技服务体系示范建设。2006年，科技部在安塞县、佳县和光山县探索农业科技专家大院模式，在井冈山、永新县和英山县探索科技特派员制度模式，取得显著效果。

科技特派员制度源于福建省南平市，作为1999年为民办实事重点项目之一，当年2月26日，南平市首批225名具有专业技术职称的科技人员被派驻到215个行政村，帮助农民致富。实践证明，科技特派员制度在促进农业科技成果转化、加快转变农业增长方式、促进农业增效、农民增收等方面发挥着重要作用，成为科技扶贫卓有成效的手段之一。

在浙江，从2003年开始，浙江省科技厅结合扶贫工作，从涉农高校、科研院所派遣了101名科技特派员入驻省内最贫困的101个乡镇。截至2009年，浙江科技特派员共推广新技术7324项，引进新品种9188个，培训农民675.6万人次，帮助安置农民扩大就业204.1万人。

随后，浙江省科技厅等相关部门经过调研，认为要建立科技特派员工作的长效机制，就要和具有浙江特色的块状经济发展相结合，解决共性技术问题，为区域经济发展提供科技支撑。在这个思想的指导下，法人和团队科技特派员制度应运而生。为支持科技人员进入产业一线，省科技厅对以法人和团队科技特派员身份申报的科技项目和各种奖励措施都予以优先安排，引导更多的科技成果流向基层。

在帮扶中，团队科技特派员利用多学科、跨部门组成的团队优势，帮助地方制定产业发展规划，创建企业科技研发中心，针对服务的特色产业，解决关键共性技术，从良种选育—栽培技术攻关—农产品加工—市场营销等方面，为产业发展提供“一条龙”服务。用浙江省科技厅领导的话说，“团队科技特派员服务方向更明确，服务成效更显著。”目前，科技扶贫所取得的成就已从农业开始向工业领域扩张。

在广西，科技厅立足苍梧、北流两试点县（市）实际，派遣到4个试点镇的科技特派员引领办农民专业合作社10个，组建公司或企业3个，建立示范基地面积1.18万亩，引进新技术、新成果86项。通过这些科技特派员扎实有效的工作，促进了当地农村经济结构的调整，实现了科技与农村经济的有效结合，使传统农业得到有效的嫁接改造，促进农业产业化水平提高，农业和农村经济的整体实力明显增强。4个试点镇的农民人均纯收入增长幅度高于所在地区，项目区所在县（市）农民人均纯收入也有较大幅度的增长，惠及当地妇女儿童，试点镇贫困人员与妇女受益率均超30%以上。

在四川，科技特派员广泛开展新品种、新技术、新模式示范，引进新品种3800多个，推广新技术1200多项，培训农民近400万人；同时，通过实施科技项目，发展壮大了生猪、泡菜、家兔、食（药）用菌等一批农业特色优势产业，加快了农业产业结构调整。如生猪产业科技特派团2010年帮助高金公司新增产值12亿元，“高金”已被打造成中国驰名商标；蔬菜产业科技特派团使泡菜总产值突破120亿元，占全国市场份额50%以上，并出口30多个国家和地区。

同时，通过1300多项科技项目的实施，直接带动55万农民实现就业，并带动其他行业700多万人就业，项目区农民人均纯收入5257元。特别是科技特派员实施的八大科技创新

产业链项目，让10多万农民在家乡就业，项目区农民人均纯收入7640元。

在湖南，从2005年开始在湘西试点“科技特派员”制度，从省、市（州）、县（区）三级抽调科技和医疗工作者派到农村基层，加强基层科技服务体系建设，促进科技成果推广应用，把现代科技要素直接引入农村第一线，直接推动了社会主义新农村建设。

一个处于湘西大山深处的苗族村寨，黄金村虽然有茶叶种植的传统，但由于交通不便，茶园管理方式粗放，销售渠道狭窄，其“茶叶产业”始终未能“成气候”，茶农的人均收入不到千元。2008年，王润龙等作为科技特派员长驻黄金村后，着手对黄金村茶叶的资源和育种、无公害栽培、加工、种苗繁育和技术推广、产品开发、茶文化等六个方面进行了研究和实践。目前，通过他们的努力，黄金村茶园面积由原来的2000多亩扩展到5200亩，实现综合产值突破千万元。

据保靖县委常委、组织部部长陈晓龙介绍说，通过科技特派员的指导和带动，到2011年5月，全县的茶园种植面积已经达到2.59万亩，茶农人均收入达5000多元，覆盖5个乡镇，2.6万人，茶叶已成为吕洞山区农民增收的主要经济来源。

事实上，并不仅仅是王润龙，在湘西州田野和深山处，一支由省、市（州）、县（区）选派的“科技特派员”队伍像王润龙一样，指导着当地农村种植、养殖和医疗卫生事业的发展。在吉首市，由省派科技特派员麻成金教授率领的食品科学研究技术团队，针对湘西椪柑产业中出现的“果贱伤农”现象，研究出椪柑果醋等一系列农业产品；省科技特派员黄行文 教授在双塘村建立雪莲果种植示范园，对当地雪莲果种植户进行现场技术培训和指导；在龙山县，中南大学湘雅二医院的科技特派员陈俊香教授进驻县人民医院，帮助医院开展血液透析新业务，填补了龙山县无此项业务的空白。

据湘西州委组织部介绍，自2005年以来，湘西州已累计选派省、州、县（市）科技特派员共2847名，实施各类科技项目461个，引进推广新技术新品种416个，创建科技示范基地441个，培训农民52万人次。

……

中国农业科学院研究生院原副院长陆庆光表示：“因为科技特派员制度有新意，在农村扶贫过程中取得了良好效果；同时在短时间内，全国各地都来学习取经，继续推进，也都带来了不错的效果，这引起了国际组织的关注。”

2006年以来，中国开展了隶属于UNDP的“中国农村科技扶贫创新和长效机制探索”项目，通过创新机制、整合资源等措施，优化和健全了科技特派员队伍，有效促进了农业发展过程中科技与经济的结合，对中国贫困省份的农业科技发展、增加农民收入作出了重要贡献。

展望篇：

新十年，踏上科技扶贫新征程

目前，我国经济社会发展正处在新的历史起点上。新阶段扶贫开发工作背景发生巨大变化，面临着新的形势和任务。

党的十七大提出确保到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，绝对贫困现象基本消除是一项重要指标。让贫困人口共享改革发展成果，赋予扶贫开发新的定位。确立统筹城乡发展的方略，贯彻“以工促农、以城带乡”的方针，使我国的扶贫事业呈现出专项计划扶贫与惠农政策扶贫、社会各界扶贫等多方力量、多种举措有机结合、互为支撑的“大扶贫”新局面。国家工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化加快推进，既为贫困地区和贫困人口发展提供了新的机遇，也面临新的风险和挑战。

中国扶贫开发工作依然任重道远。国务院扶贫开发领导小组办公室主任范小建在接受《瞭望》新闻周刊专访时说，“十二五”期间扶贫开发能否取得更大突破，关系着2020年全

篇二：中国贫困治理三十年

中国贫困治理三十年：回顾与前瞻

「摘要」中国是世界上最大的发展中国家，也是贫困问题最突出的国家。改革开放30年来，随着国民经济的持续快速增长和政府采取强有力的反贫措施，贫困现象得到了大幅度、大面积的缓解，因而，中国贫困治理的经验具有重要的理论和现实意义。通过对我国反贫困三十年四个主要阶段的分析，本文中国贫困治理的主要经验概括为：政府主导型的贫困治理、渐进式的贫困治理、以宏观经济的平稳发展来确保贫困治理的长效性、引导社会力量参与来构建多元化的贫困治理主体、确立开发式扶贫是我国减缓贫困的根本途径等，最后，本文还进一步分析了我国贫困治理的五大发展趋势。

「关键词」中国贫困治理；三十年；中国经验

贫困作为一种复杂的社会现象，人类社会针对贫困的努力一直没有停止过。从发达国家来看，从最初的侧重减少贫困（Poverty reduction ）到重点减轻贫困（Poverty alleviation ）直至试图消灭贫困（Poverty eradication ），这一过程不仅表达出发达国家反贫困的阶段性，还反映了对反贫困的不同理解。而在发展中国家看来，在反贫困的阶段性和多样性中，贫困治理融合了实现社会经济发展和减轻贫困的双重目标。在这一过程中，发展中国家的反贫困目标、战略、组织管理体系、相关政策成为一个整体。

中国是世界上最大的发展中国家，也是贫困问题最突出的国家。改革开放30年来，随着国民经济的持续快速增长和政府采取强有力的扶贫措施，贫困现象得到了大幅度、大面积的缓解。无论从缓解贫困的实际进程，还是从缓解贫困的总量来看，都是为世人瞩目的。例如在农村地区，绝对贫困人口由1978年的2.5亿降至2007年的1479万人，贫困发生率相应地由30.7%降至1.6%.[1]因而，中国贫困治理的实践，无论从何种角度来看，都具有“中国经验”的重要意义。

一、中国反贫困三十年回顾

从1978年以来，我国的贫困治理可以分为以下几个时期：

（1）1978年—1985年为第一阶段，制度改革推动扶贫阶段。20世纪70年代中后期，中国贫困问题在农村表现的十分突出，1978年全国乡村人口占总人口的82.08%，当年农民家庭人均纯收入仅为133.6元，农民年消费水平为138元。按照当时的农村贫困标准，8亿农村人口中，超过30%属于贫困人口。这一时期中国农村严重的贫困问题难以消除的一个重要原因是僵化的计划经济体制制约了生产力的发展。

（2）1986年—1993年为第二阶段，有计划、有组织的大规模开发式扶贫阶段，国家扶贫战略由“救济式”转变为“开发式”。在体制改革推动下，中国农村经济整体发展很快。一部分农村地区由于区位和资源优势得到较快发展；而另一部分受到自然条件的限制发展相对滞后，难以摆脱贫困，中国减贫不平衡性凸现出来。

（3）1994年—2000年为第三阶段，以中央政府《国家八七扶贫攻坚计划》为标志所开展的扶贫攻坚阶段。即计划用7年的时间，集中人力、物力、财力，动员全社会力量，基本解决全国农村八千万贫困人口的温饱问题。重新划定了贫困县的标准，按照“四进七出”的原则进行了调整，即凡在1992年农村人均收入小于400元的县都纳入贫困县，凡在同年农村人均收入高于700元的县都退出贫困县。调整后纳入国家“八七”扶贫攻坚计划的国家级贫困县增加到592个。1996年以后，中国政府又将扶贫的对象，从贫困县进一步调整至贫困村和贫困户，同时中国政府也较大幅度地增加了扶贫资金，并得到了世界银行、亚洲开发

银行等组织扶贫资金的支持。

（4）2001年—2010年为第四阶段，以中央政府《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》为标志所开展的综合扶贫阶段。将扶贫开发工作任务从解决温饱调整为解决温饱与巩固温饱并重，工作对象从绝对贫困人口调整为绝对贫困加低收入人口；针对贫困人口分散化的特点，扶贫的区域对象从592个重点县进一步细化为14.8万个重点村，使之覆盖80％左右的贫困人口。将瞄准对象由贫困县下移到贫困村，确定了以贫困村为重点的“整村推进”专项扶贫工作重点，通过制定和实施参与式村级扶贫规划启动了大规模参与式社区综合发展与扶贫的实践。同时，2005年以来，国务院扶贫办与有关政府部门、国际金融机构及NGO 合作，在一些贫困地区进行了“扶贫互助社”、“村级互助资金”、“社区主导型发展”等以增权（empowerment ）为基本理念的扶贫模式试点，就如何解决村级扶贫实践中面临的挑战进行了新探索。

二、中国贫困治理的基本经验

回顾我国贫困治理30年的发展过程，可以把中国治理贫困的经验概况为：

（1）政府主导型的贫困治理。我国拥有完整的反贫困政府组织机构与管理体系，同时，把反贫困作为政府的一项重要工作和职责。在国家层面上，国务院成立了国务院扶贫办公室，贫困的省、区也逐级成立了相应的组织机构，一直延伸到县。通过建立健全从中央到地方的扶贫工作领导机构，实行责任、任务、资金和权力四个到省的扶贫工作责任制和各级政府扶贫工作首长负责制。通过这种组织安排可以保障机构的权威性和有效性，提高了扶贫政策和具体措施贯彻落实的效率，特别是能够集中力量在短时间内取得明显的扶贫效果。

（2）渐进式的贫困治理。反贫困的目标设定决定着反贫困战略的选择和政策的调整，从而也规定着扶贫开发的基本方针、途径和主要形式。中国的改革是一种渐进式的改革，加之存在的基本国情，这就决定中国的贫困目标体系和战略必须是渐进式的，要从实际出发制定贫困标准和范围，逐步实现反贫困战略目标。

（3）以宏观经济的平稳发展来确保贫困治理的长效性。世界银行通过对多个国家的研究认为，宏观经济内外部的平衡是保持持续长期增长和减缓贫困的前提条件。中国的经验则说明避免通货膨胀可以有效的抑制贫困发生。通货膨胀对于贫困的发生存在着负面影响，高通胀意味着高贫困率的发生。20世纪80年代后期，我国通货膨胀率发生了明显的变化，从1987的7.3%急升至1988年的18.8%和1989年的18.0%，根据Shaohua Chen和Martin Ravallion的研究显示，如果按照2.15美元的贫困线标准，中国贫困发生率从1987年的68.64%突增到1990年的72.16%，我国的贫困人口出现了不降反升的现象。[7]我国贫困发生率出现的短期逆趋势从另外一方面告诉我们，保持宏观经济稳定对于我国持续减贫的重要性。

（4）引导社会力量参与来构建多元化的贫困治理主体。中国反贫困经验证明，构建贫困治理多元化主体模式，对于提高反贫困效果有明显作用，它可以打破单一依靠行政组织扶贫的格局，充分利用政府机制、社会机制和市场机制，把一切可用资源整合到反贫困中，同时有效解决政府反贫困的效率和投入不足等问题。

（5）从救济式扶贫转向开发式扶贫，确立开发式扶贫是我国贫困治理的根本途径。20世纪80年代中期，我国扶贫主要实行救济方式，即中央政府直接通过各地方政府把粮食、衣物或现金等分配给贫困农户，帮助贫困人口渡过难关，这种方式也被称作“输血”式扶贫，主要用于生活救济和财政补贴。随着扶贫工作的推进，这种救济式扶贫的弊端越来越明显，许多脱贫户因为“输血”中断而再度陷入贫困状态，也就是说，救济式扶贫无法从根本上解决贫困问题。

四、中国贫困治理的发展趋势

（1）大力引入社会力量，完善参与机制，实现贫困治理从被动到主动，从低效到高效的转变。多年来，我国贫困治理主体一直是政府及其相关部门，“政府主导型”的贫困治理形成了以政府为主的自上而下的动员结构和机制，这一结构和机制在多年的扶贫工作中发挥了重要的作用，但也产生了一系列问题，如扶贫效率问题、贫困人口的“等、靠、要”被动扶贫现象。从扶贫实践中，可以发现作为主要工作对象的贫困户对项目的了解和参与程度远远不足。多数扶贫项目往往都是由地方政府请专家论证、调研，制定项目可行性报告及实施细则。

（2）逐步推进立法进程，实现由政策扶贫向侧重制度扶贫的转变。政策扶贫具有灵活性，但也具有非刚性的弱点。在我国多年的贫困治理中，一方面，我们暴露出来的主要问题是：滥用职权挪用扶贫资金；夸大虚报扶贫成绩，甚至贪污腐败等等现象层出不穷，这些问题的存在严重影响到贫困治理的效果；另一方面，贫困治理缺乏法律的保障，在相关主体的权利和义务责任等方面不明晰。制度性扶贫用法律的形式来界定贫困标准、反贫对象、反贫主体、反贫方式，并按照法律制度实施反贫，这对于减少目前政策扶贫过程中的人治因素、责任不清和腐败等问题有着刚性的约束力。制度扶贫的核心是要制定《反贫困法》，通过《反贫困法》明确反贫困的宗旨、主体、对象、标准、目标、内容、途径、方式、措施，以法制的强制力推进反贫困活动，同时辅以相应的政策以弥补法律的不足。从而使贫困治理逐步走向依法治理和可持续治理的道路。

（3）及时调整贫困瞄准机制，实现从乡镇到小户、个体的转变。我国现行的区域瞄准是按照区域划拨扶贫资金，旨在通过促进县域发展来改善区域内贫困人口的生存环境，集中优势资源发展对县域整体实力有较强带动作用的领域或者项目。县域瞄准更多体现资源使用的短效性和区域经济的提升。世界银行曾建议中国扶贫瞄准机制由县向乡镇转变，将目标指向所有贫困乡镇，以把贫困乡镇以内、以外的贫困人口都包括在国家扶持的范围之内，提高对贫困人口的覆盖率。[9]小户个体瞄准则是以农户或个体贫困人口为扶贫对象，目的是直接改善贫困人口的生活质量和生存状况，提高贫困人口的发展能力，结合贫困个体的实际情况，充分利用扶贫资金发展个体所需的项目。扶贫资金更多地分配到能够直接改善个体生存状况的小型经济项目和需要长期投入的领域，如医疗卫生和教育培训等。

（4）全面改变投入方式，实现由物质资本投资为主向物质资本与人力资本投资相结合、注重人力资本、社会资本投资的转变。1986—2005年，中央政府累计投入扶贫开发资金2900多亿元，而这些扶贫资金大部分用于贫困地区的生产和生活。国际经验证明，贫困不仅表现在收入不足，更重要的是人的发展能力缺乏。

（5）不断探索贫困治理模式，实现由开发性扶贫向预防性扶贫、救济性扶贫和开发性扶贫并举的三位一体式的模式创新。预防性扶贫政策主要是指逐步健全和完善农村社会保障体系，优先解决农村居民基本医疗保险问题，防止出现“因病致贫、因病返贫”现象。救济性扶贫政策主要是完善已经实行农村居民最低生活保障制度，把所有符合条件的农村贫困居民全部纳入到最低生活保障之中，稳定、持续、有效地解决农村贫困人口的基本社会问题。开发性扶贫政策主要是再就业扶贫政策。针对城乡分隔的户籍制度和就业制度，应统筹城乡就业制度，建立规范有序的城乡一体化的劳动力市场。引导农民的就业和培训，同时，通过使劳动力市场与培训市场联接，提高劳动力素质，提供满足市场需求的劳动力。

篇三：科技扶贫整村推进过程中行为主体的博弈分析

6科技扶贫整村推进过程中利益相关主体的博弈分析

博弈论又称对策论，是研究决策主体的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题，也就是说，当一个主体的选择受到其他主题选择的影响，而且反过来影响他人，这些参与者选择时的决策问题和均衡问题（张维迎，1996）。科技扶贫整村推进的过程牵扯到许多不同利益的相关主体，这些利益相关主体之间的决策行为在很大程度上影响着扶贫活动的成效。因此，通过对不同利益相关主体之间的博弈现象进行分析，找寻出科技扶贫整村推进过程中尚存的问题，进而提高扶贫活动的效率，具有重要的理论价值与现实意义。

6.1 利益相关主体的行为分析

科技扶贫整村推进的过程是一个相当复杂的过程，离不开众多利益相关主体的参与。科技扶贫整村推进的过程中主要牵扯到政府、贫困村委会、驻村科技扶贫人员以及贫困农户等相关主体。在科技扶贫整村推进过程中，这些相关主体都是基于自身利益最大化作出相应决策。

6.1.1 政府的行为分析

我国的政府扶贫机构是在国务院反贫困领导小组领导下，由各级政府（部、省、市、县、乡镇）、各个部门（发改委、财政局、扶贫办、农业银行、科委等部门）共同组成。在科技扶贫整村推进过程中，政府追求的实现社会公共利益最大化，即采取合理的扶贫措施来运用有限的扶贫资源，以求得到最大的扶贫效果，但在实际操作过程中，政府的行为会有所偏差：

首先，政府是扶贫资源的提供者，相应的也是资源分配的决定者。但是由于各个村庄的具体情况了解不深，政府机构往往只能靠主观判断来分配扶贫资源，这样的做法难免会有失“公正”。除此之外，私人关系也是影响政府分配扶贫资源的一个重要因素，与政府联系较亲密的村庄往往能够得到更多的扶贫资源。从中可以得知，在政府主宰资源分配、同时缺乏制度约束的条件下，政府的行为往往会有失“公正”，使扶贫资源的流向朝着体制内的权力关系倾斜。

其次，政府往往是扶贫资源使用过程的实际主导者。政府本应将扶贫资源的使用权下放给对村庄具体情况较为了解的主体——村委会和驻村科技扶贫人员。然而，在实际的操作过程中，政府的自身定位发生了“错位”。为了掌握扶贫活动的完全主导权，他们往往不愿将扶贫资源的使用权完全下放给他人，但又由于自身对于市场以及村庄的具体情况没有完全掌握，无法做出合理的决策行为，最

终导致扶贫效果低下。

再则，政府在将扶贫资源的使用权下放给村委会之后，本应行使好监督的义务，但政府监督往往会出现“缺失”现象，这是因为：一方面，对村干部的监督本需要村民自下而上的信息传达，可是在政府与村庄之间缺乏相关的沟通渠道，使得村民的意见无法传达给政府，政府因缺乏相关信息而难以监督。另一方面，政府本身也缺乏对村委会监督的动力，这主要是因为，从某种角度上看，政府与村委会是一个“利益共同体”（唐睿，2009）。

6.1.2 村委会的行为分析

在科技扶贫整村推进的过程中，村委会是连接政府和农户之间关系的桥梁。村委会是扶贫资源使用权的主要决策者，也是传达上级政府政策的主要渠道。同时，村委会的干部都是由村民公开选举出来的，受到绝大多数村民的信任与拥护。具体体现在：在申报扶贫项目时，村委会往往会向上级政府多争取一些扶贫资源，以期使得本村村民尽早脱贫。再则，村委会制定、实施的扶贫规划往往是在充分考虑本村村民的利益，进而为自己争取到下次选举的“选票”。

从工作的主要职责上看，村委会不仅要负责本村扶贫项目的申报、实施、监督和后续管理，而且也要负责本村扶贫开发规划和年度实施计划的制定。从追求目标的角度上看，村委会具有“两面性”：一方面，村委会是一个“理性”的非营利组织，追求的是实现本村集体利益的最大化——扶贫效果的最大化；另一方面，村委会是由村干部组成，因此也是一个“理性”的个体，会追求个人利益的最大化，具体表现为村委会干部有时会将一部分扶贫资源占为己有，或所制定的扶贫规划往往会更多倾向自身利益。

6.1.3 驻村科技扶贫人员的行为分析

驻村科技扶贫人员实际上是政府的代理人，其主要职责是向农民宣传反贫困战略及方针、政策，培训干部群众，配合当地村干部制定、实施扶贫开发规划，组织科技队伍推广先进适用技术。对于驻村科技扶贫人员来讲，他们主要追求是权力的升迁，工作绩效是考核的重要指标，于是他们就自然而然的转为追求工作绩效的最大化，扶贫成效的大小恰恰是考察科技扶贫人员工作绩效的最重要的标准。因此，在制定实施扶贫规划以及进行科技指导培训上，他们的行为往往倾向于开展一些见效快的项目或者重点扶助一些发展潜力较强的农户进行，而没有考虑扶贫效果的持续性以及整体性。

6.1.4贫困农户的行为分析

贫困农户是扶贫活动的主要参与者以及直接受益者，是扶贫活动实施的对象。在扶贫活动的实施过程中，贫困农户的行为往往要基于以下三个假设（傅晨，2000）：

首先，贫困农户的行为是理性的，即他是追求自身效用的最大化。但由于自身认识能力较低，目光较为短浅以及信息的不完全，贫困农户这种所谓的理性行为时有限的，是基(来自:WwW.CssYq.com 书业 网:改变重视点的扶贫而忽视面的带动现象,实施整村推进战略,全面推动反贫困工作。)于自身角度出发的理性行为，具体来说的话，就是他们可能会因为追求短期效用的最大化，而忽略了长期效用的持续性。

其次，贫困农户是机会主义者，所谓机会主义者是指在一个信息不对称的交易中，拥有信息优势一方，为了实现自身利益的最大化，有意识的欺骗交易的另一方。作为一个理性的经济人，贫困农户也是个机会主义者，当他具有信息优势时，有可能会做出“败德行为”。例如，农户可能为了获得更多的扶贫资源，而虚报自身的实际收入。

再则，贫困农户是风险的规避者。在生产生活中，贫困农户会遇到来自于各个方面的风险，例如农业生产的方面——天灾带来的产量下降，市场方面的——农产品价格波动造成的收益减少，以及政府政策的改变等等。由于生活较为困苦，他们对于风险的敏感程度比一般农户还要强烈，对于风险的承受能力也比较弱。因此在生产生活中，他们往往会选择追求稳定的收入，而回避风险，从而也就放弃了风险可能带来的巨大收益。

6.2利益相关主体之间的博弈分析

科技扶贫整村推进的过程同时设计到多个利益主体（政府、村委会、驻村科技扶贫人员、贫困农户），各个利益参与主体在追求各自利益最大的假设条件下进行决策，以期实现自身利益的最大化。

6.2.1 政府与村委会之间的博弈分析

在科技扶贫整村推进的过程中，政府机构的决策目标在于实现既定的扶贫目标，并根据各个贫困村的具体情况（主要标准是村里贫困农户的数量以及贫困程度）来决定投入的扶贫资源的数量。村委会则主要负责所得到的扶贫资源使用出去。在此过程中，政府机构与村委会之间就形成了一个不完全信息的动态博弈，之所以称之为是“不完全信息”的动态博弈，主要是因为在此博弈过程中，村委会获得的信息比较全面，可以通过观察政府的决策行为来获得信息，并预期政府的下一步决策，最终作出最有利于自己的决策。

值得注意的是，在双方博弈的过程中存在两个问题：首先村委会是一个“理性”的组织，知道政府是根据村里贫困人口的比例来决定扶贫资源的投入量，因此，为了能够获取更多的利益，他们一般上报时往往将贫困人口比例提高；其次，由于村委会是由村干部组成，这些村干部也是“理性”的人，他们也会为了自身的利益，作出“以权谋私”的行为，造成扶贫效益的损耗，即通过分解上级政府扶贫投资，把本应用于直接扶贫部分缩减（张新伟，1998），或者将部分扶贫投资应用于为自己谋私利。

图6-1 扶贫效益的损耗过程

由上图可知，当村委会干部没有私心时，政府扶贫的期望效益与村委会的利益完全一致，即图中的OA线，此时扶贫所带来的社会效益可表示为三角形OAB的面积。当村委会干部存在私心时，政府扶贫的期望效益与村委会的利益存在偏差，即OCA线，此时扶贫所带来的社会效益则是图形OCAB所代表的面积，而图形OCA的面积所代表的效益则为村委会干部因私心而损耗的社会效益。由此可知，曲线OCA越曲折，损耗的社会效益越大。

通过前面的分析，可以得到政府投入扶贫资源的期望效益函数为：

U?U?R，F? 0<R<1，F > 0

其中，R是指政府对于贫困人口的支持力度，即脱贫人口数，F是指贫困村经济实力的增强。假定R，F只与扶贫资源的投入量有关，即

R?R?E1???E1F?F?E2???E2

其中，E1是指真正用于降低贫困人口比例的扶贫资源，E2则是指用于单纯

提高经济发展速度的那部分扶贫资源。在此，本研究假设E1与E2之间是相互独

立的。

由此可得到村委会得到的扶贫资源投入量为：

Ea?E1/（1-?）+E2?D 0???1，D?0

其中，?是指村委会多虚报出的贫困人口比例，D是指由于村委会因私心而损耗的资源，这部分资源就是形成图6-1中图形OCA所代表的那部分效益。

而政府投入的扶贫资源真正起到目标效用的资源量为：

Eb?E1+E2

显然Eb?Ea，由此可知，在政府与村委会的博弈过程，存在扶贫资源被浪

费的现象。

此外，村委会了解政府对于某个贫困村投入扶贫资源的多少是根据这个村中贫困人口的数量以及贫困程度而定的，即

Ea?(1?R,G)??(1?R)G

其中，?表示这个村的贫困程度的一个系数，G是指政府将投入到扶贫中全部资源。

由此，村委会追求的目标函数是：

max(Ea)??(1?R)G

而政府追求的是贫困人数的降低以及贫困村经济发展速度的提高的综合效益的最大化，即

maxU?U(R,F)??R??F

由于在短期内，一个村的贫困程度?不会改变太大，同时政府扶贫的总资源量也不会变动。因此，村委会为了在下一期扶贫活动中获取更多的扶贫资源，往往会控制脱贫人口的数量，即将原定用于提高扶贫人口比例的扶贫资源，挪用来增强村的经济实力，导致村贫困人口数依然处于一个较高比例。这种行为直接结果将导致政府无法实现预期达到的脱贫人口比例，以致脱贫资源利用效率低下的状况出现。

因此，在科技扶贫整村推进的过程中，政府应当加强对村委会的监督管理，特别要监督管理号村委会对于扶贫资源的利用，防止村委会滥用、乱用扶贫资源，提高扶贫资源的利用效率。同时，也要仔细核查好村委会上报的贫困人数，防止村委会弄虚作假，减少扶贫资源的不必要消耗。

6.2.2 村委会与驻村科技扶贫人员的博弈分析

在科技扶贫整村推进的过程中，村委会与驻村科技扶贫人员的目标基本是一致的。村委会一般为了本村的发展，都会积极配合扶贫工作的开展，而对于驻村科技扶贫人员来讲，扶贫效果的好坏是评价考核其工作能力的一项重要标准。因